畅通生态产品价值实现的体制机制

点击数：363　时间：2025-06-14　作者：重庆工商大学

“十五五”规划，完善顶层设计。市场端亟须加快推动创新转化，将优化生态产品经营开发机制、完善数字技术应用机制、健全绿色消费激励机制和建立复合型人才培育制度等纳入“十五五”规划，激发市场活力。　　习近平总书记在河南考察时强调，着力加强生态环境保护。生态产品价值实现是加强生态环境保护、推动自然资源保护利用的重要手段，是践行绿水青山就是金山银山理念、促进发展与保护协

　　阅读提示：完善生态产品价值实现的体制机制，其核心是明晰政府主导责任和市场主体责任，促进有为政府和有效市场凝聚合力，既“放得活”又“管得住”。政府端亟须将深化生态资源资产产权改革、健全价值核算与考核体系、健全生态保护补偿机制等基础制度纳入“十五五”规划，完善顶层设计。市场端亟须加快推动创新转化，将优化生态产品经营开发机制、完善数字技术应用机制、健全绿色消费激励机制和建立复合型人才培育制度等纳入“十五五”规划，激发市场活力。

　　习近平总书记在河南考察时强调，着力加强生态环境保护。生态产品价值实现是加强生态环境保护、推动自然资源保护利用的重要手段，是践行绿水青山就是金山银山理念、促进发展与保护协同共生的关键路径。党的十八大以来，全国各地在政策推动和市场化改革方面取得显著成效，通过“保护者受益”和“使用者付费”的政策设计，实现生态财富的制度认可;通过完善生态产业化和产业生态化的制度保障，实现生态财富的市场认可。

　　生态产品价值实现的实践成效

　　生态产品价值实现是指在维护生态系统多样性、稳定性、持续性的基础上，通过政策引导、市场机制健全、科学技术创新等方式，将生态产品的生态价值转变为经济和社会价值，提升共同富裕水平，促进社会公平正义。这一过程需要保证生态产品的提供者可以获得相应经济利益，从而更好鼓励高品质生态产品供给，进一步推动经济社会全面绿色转型，最终实现人与自然和谐共生。党的十八届三中全会以来，全国各地各部门持续创新，探索并建立健全与生态保护修复相关的各种机制，并形成了系统全面的机制体系。

　　我国生态产品市场化经营机制持续深化，形成生态物质产品生产经营、生态文化服务经营、产业生态化、生态资源权益交易等多种生态产品市场化经营模式。福建省南平市顺昌县是全国首个森林生态银行模式试点，在平台搭建上，主要内容为资源向资产和资本转化，以此提高资源价值以及生态产品的供给能力，从而打通生态产品价值的实现通道。吉林省白山市抚松县实施林长制、开展天然林保护工作，相关部门以保护好“绿水青山”和“冰天雪地”为基础，大力发展当地的人参产业。在产业集群的建设上，以矿泉水打造绿色饮品产业集群，从而实现当地的水生态价值。与此同时，该地还凭借林海、矿泉、温泉等特色自然资源，开发森林生态游、乡村休闲游、健康养生游等一系列旅游产品。这是将优质生态产品转变为真金白银的成功案例。

　　生态补偿力度逐年加大。在补偿资金方面，中央财政对重点生态功能区的转移支付规模，从2008年61亿元提高到2023年1061亿元，年均增长10%。补偿范围方面，从2008年221个县扩展到目前818个县，覆盖31个省(自治区、直辖市)，增长了2.7倍。补偿项目方面，从2008年不足40个增加到2020年130个，增长了2.25倍。2024年6月，《生态保护补偿条例》开始实行，标志着我国生态保护补偿进入了法治化轨道。

　　相关保障和推进机制取得重要突破。党的十八届三中全会以来，我国建立生态产品价值考核、绿色金融服务、绿色消费等多样化机制，构建包含政府、企业、社会组织及个人在内的多元化主体共同参与的生态产品价值实现体系，并设立相应的激励与约束机制，从而形成协同推进的整体合力。2024年3月，中国人民银行联合国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、生态环境部、金融监管总局以及中国证监会共同发布《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》，进一步做好金融支持和服务工作，更好推动绿色低碳高质量发展。

　　生态产品价值实现面临的机制障碍

　　2025年是“绿水青山就是金山银山”理念提出20周年，但目前“绿水青山”向“金山银山”的转化中仍存在很多机制短板和制度制约。从生态产品价值的制度认可、市场认可两个实现维度考量，生态产品价值实现的体制机制尚不健全，推动生态资源向资产转化过程中面临诸多困境。

　　生态产品价值实现的制度认可面临问题。首先，自然资源产权不明晰。摸清自然资源底数，明确生态产品权责归属，是生态产品价值实现的基础。然而，目前自然资源的权属调查不全、边界划分不清，自然资源确权登记尚不充分。尽管多地通过国土空间规划、全域土地综合整治等方式，推动田、水、路、林、村综合整治，但支持生态农业、生态旅游等生态产业发展的配套用地普遍欠缺。部分地区存在与林争地、与田争地的违规风险。生态资源散落，自然资源的产权边界不明确、主体难确定，所有权和使用权边界不明晰，导致出让、转让、出租、抵押、入股等权责归属难界定。其次，量化评估缺乏统一标准。生态产品总值(GEP)是指一定时间一定区域范围内生态系统提供的所有最终产品和服务的货币价值总量，反映了区域自然生态本底状况以及生态产品价值实现的潜力，是生态产品价值实现的基础和前提。2023年，国家发展改革委同国家统计局联合印发了《生态产品总值核算规范》，但至今全国生态产品价值评价体系尚未健全，各地核算体系不统一，指标体系不全面、不准确、不统一，评估方法不完善，调查方法不尽合理。不同研究人员采用的指标类型和方法体系也不一样，造成同一生态系统评估结果不一致。最后，生态保护补偿机制不完善。生态保护补偿是纯公共性生态产品价值实现的主要机制。近年来，这一机制在补偿范围、补偿金额、补偿方式方面都取得显著成效，但仍有明显不足。一是财政纵向补偿不到底。生态保护补偿的中央财政补偿资金主要是分配给各级政府，企业、个人等受益主体尚未被充分纳入其中。二是地区横向补偿不到边。在涉及流域补偿和区域补偿时，通常是不同政府之间“协商对赌”，其补偿协议设定以及规定细则并不明确，补偿资金使用也缺乏针对性。三是市场化补偿机制不到位。市场推动的“造血型”补偿偏少，与产业有机融合不够。以排污权为代表的环境权益交易二级市场发育不足，共建园区、对口协作等基本停留在协议层面，生态环保类捐赠渠道不畅、规模不大。在“如何管”方面，监管机制不够健全。统筹协调机制有待健全，流域补偿干支流、上下游、左右岸协调沟通不畅。生态保护补偿资金全面预算绩效管理有待加强，补偿资金预算执行率和使用效益不高。

　　生态产品价值实现的市场认可存在短板。首先，绿色消费激励不够。公众对生态产品价值实现协同推进的重要性认识不足，生态产品和服务价值在公众中的认可度偏低。目前，我国出台的有关绿色消费的政策集中在日常用品和服务交通方面，政策范围较窄，在生态旅游、生态文化、生态产品等领域缺乏政策规范、支持和引导，个人绿色消费和企业绿色生产主动性不强。其次，绿色金融支持不足。面向生态产品价值实现的绿色金融支持政策薄弱，满足中长期资金需求的绿色基金、绿色债券、绿色保险等发展缓慢。再次，人才供需对接不畅。推动绿色低碳发展所需要的复合型人才普遍短缺，人才培养机制还不健全。高校大学生和职业经理人培养与乡村绿色发展之间脱节明显，与乡村产业规划、乡村环境和市场需求不相匹配。“原乡人”和“守乡人”缺少工作岗位、“归乡人”和“新乡人”缺少保障政策，人才扎根比较困难，出现“来得快，走得快”的困境，人才流失问题突出。最后，社会组织参与能力不足。当前，企业和个人研发创新投入有限，出现技术滞后、动力不足等问题。行业协会、产业联盟、产业联合会等社会组织对绿色消费、绿色发展的引导缺乏主动性，宣传力度不够，排污权、用能权、碳排放权产品创新交易种类寥寥、金额不足，交易平台迟迟未能搭建。

　　健全生态产品价值实现机制的思考

　　完善生态产品价值实现的体制机制，其核心是明晰政府主导责任和市场主体责任，促进有为政府和有效市场凝聚合力，既“放得活”又“管得住”。

　　政府端亟须将深化生态资源资产产权改革、健全价值核算与考核体系、健全生态保护补偿机制等基础制度纳入“十五五”规划，完善顶层设计。第一，深化生态资源资产产权改革。在建立自然资源资产全面调查、动态监测的基础上，明确森林、草地、湿地、耕地、水流、海域以及重点生态功能区、自然保护区等自然资源要素产权，加快实现国土空间内的自然资源确权登记全覆盖。第二，健全价值核算与考核体系。国家层面制定一套统一的基础数据采集编码模板与相关统计报表，建立生态产品价值核算结果发布制度，明确生态产品价值核算指标体系、具体算法、数据来源和统计口径等，实现核算标准化。建立全国范围内的生态产品数据共享制度，搭建相关数据信息共享平台，使变量数据均来源于当地政府部门的调查监测、资源清查等统计数据。将核算结果作为生态环境损害赔偿、自然资源资产管理和绿色税收政策的重要参考标准。第三，健全生态保护补偿机制。一是增强纵向补偿实施效力。国家发展改革委、自然资源部等部门要有序推进生态保护纵向补偿相关规范性技术文件的研究和制定。财政部要牵头完善《生态保护补偿资金分配管理办法》，加强对资金落实和使用的监督管理，并按照规定实施资金预算绩效管理。二是强化区域横向补偿。进一步细化中央和地方事权财权合理划分，增强重要生态环境要素所在区域、生态功能重要区、重大引调水工程水源地的生态保护补偿工作试点力度。对开展地区间横向生态保护补偿取得显著成效的，国务院相关部门可以在规划、资金、项目安排等方面给予适当支持，积极鼓励地区间协议建立其他补偿机制。三是完善激励约束机制。统计部门要加强生态保护补偿相关要素的指标体系建设并完善监测报表制度，拓宽监测范围，细化指标定义和统计口径。各地应将生态保护补偿责任落实情况、工作成效等纳入领导干部政绩考核，加强考评结果运用，制定可操作的考核办法，将评价结果与生态补偿资金分配挂钩。

　　市场端亟须加快推动创新转化，将优化生态产品经营开发机制、完善数字技术应用机制、健全绿色消费激励机制和建立复合型人才培育制度等纳入“十五五”规划，激发市场活力。第一，优化生态产品经营开发机制。充分发挥市场作用，在供需对接、实现模式、价值增值、权益交易等方面作出系统部署，促进生态产品市场化经营。打造生态产业集群。根据地区发展实际和时空界限，因地制宜、因时制宜促进产业结构绿色转型。可以将生态产品相关产业与休闲、乡村和森林康养旅游等整合开发，加快打造以生态产品为核心的产业集群。加强EOD模式创新与历史文化、民族文化、红色文化等有机结合，科学布局建设田园综合体、旅游综合体、特色小镇等，形成立体的生态产业开发体系。依靠技术创新和管理创新壮大节能环保产业、环境敏感型产业、清洁能源产业，壮大生态经济体系。加大生态资源权益市场交易。抓住零碳园区、零碳社区和零碳乡村建设契机，完善碳市场交易机制。强化用能权交易体系、绿证交易体系、排污权交易体系与碳市场交易体系的综合联动。积极引导社会主体参与碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易，探索发展碳基金、碳债券、碳租赁等金融产品。第二，完善数字技术应用机制。建立数字化信息普查、权属登记和价值核算机制。对生态产品的数量、空间分布、质量等级和权属关系等进行数字化登记，建立健全生态产品“一张图”数据库。依托“天空地一体化”生态质量监测网络，建立健全生态产品数据智能分析与精准管理机制。构建数字化产品认证和溯源机制。依托数字技术实时搜集和准确记录生态产品生产、流通和销售的全生命周期数据，建立全国性生态产品的认证溯源体系，形成科学规范的生态产品认证标准。依托数字网络建立溯源机制，确保生态产品的价格标准，建立价格形成机制。建立数智化技术应用机制。利用行业大模型、跨媒体分析推理和多模态向量数据库、知识计算引擎及其服务技术等通用技术工具改造传统自然资源应用系统，促进生态产品价值实现平台数智化升级。加快数字化仓储和数字化物流建设，打通生态产品交易的“最先一公里”和“最后一公里”。第三，健全绿色消费激励机制。完善企业生产激励政策。通过政府补贴、税收优惠和融资支持等手段，鼓励企业加大生态产品生产技术与设备研发投入，推动绿色低碳技术产业化，创建绿色科技园区、创新基地。构建涵盖上中下游各主体、产供销各环节的全生命周期绿色供应链，确保从原材料获取、生产制造到产品销售与消费全生命周期均符合绿色标准，增强各类绿色产品和服务的生产供给能力。加大消费端政策激励力度。完善生态产品生产和服务的标准、认证、标识落实流程，建立更严格和细化的标准体系，提高产品和服务质量。推动认证和标识制度透明化和规范化，使消费者能清晰辨别和选择真正的生态产品，提升市场认可度和消费者信任感。结合绿色消费券、绿色积分奖励机制、直接补贴、降价降息等多种手段，提高生态产品对消费者的吸引力。发挥社会公益组织的带动作用。通过线上线下相结合的方式，组建绿色消费联盟，制定行业协会绿色消费标准。通过网站建设、影视制作、网络课堂、生态环境体验等形式拓宽绿色理念空间，引导社会组织和公众参与生态环境保护和绿色低碳生活。第四，建立复合型人才培育制度。完善科研人才培育机制。建立“高校+科研机构+企业”的多元主体协同创新机制，依托知名大学、专业院系生态专业优势，协同生态文明建设相关研究院所，联合创建生态产品价值实现的产业学院、科技成果转化应用中心等机构。健全专业人才引进培养机制。以生态产品价值实现为依托，构建乡村人才“引、育、用、留”协同体系。以政策支持、资金补贴、项目培育等方式引导专业人才返乡开展专业技术研发、就业创业。倡导人才资源共享合作，促进专业技术人才在城乡间和政企间流动。深化利益联结，建立科技人才与农民股权联结机制，打造具有吸引力、凝聚力的乡村人才高地。通过文化创意、研学教育、零碳科技等业态吸引大量年轻人，为乡村发展扩大朋友圈。

　　[作者分别系中共中央党校(国家行政学院)社会和生态文明教研部生态文明建设教研室主任、教授、博士生导师，中共中央党校(国家行政学院)社会和生态文明教研部博士]