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中央城市工作会议提出“以坚持城市内涵式发展为主线”，走出一条中国特色城市现代化新路子。要探索城市内涵式发展的中国道路，就需要进一步厘清“坚持城市内涵式发展”这一战略取向的背景和原因、价值和意义以及路径和举措。只有把“坚持城市内涵式发展”的内在逻辑和基本原理弄清楚，才能够在城市高质量发展中坚守这一战略取向，实现建设现代化人民城市的治理目标。
城市“上半场”与“下半场”
中央城市工作会议提出“坚持城市内涵式发展为主线”，这主要是基于对中国城市发展总体阶段的研判、新一轮技术革命的适应、城市自身发展所面临问题与挑战分析和人民群众对美好生活期待的回应，代表了城市发展方向的战略转型，是做好城市工作需要坚守的基础性、根本性和前瞻性法则。
坚持城市内涵式发展，这是中国城市发展历史演进的必要要求。人口从乡村向城市转移，从小城市向大城市转移，从大城市向超大特大城市转移，这构成了当前中国人口流动的基本规律。与之相适应，中国快速开启了以城镇化、市场化、工业化、信息化协同的现代化进程，城市的数量、类型和量级都大幅跃升，实现了人口从农村向城市转移，国情也从乡土中国向城市中国转变。2025年2月28日，国家统计局发布《中华人民共和国2024年国民经济和社会发展统计公报》，数据显示2024年末全国常住人口城镇化率为67.00%。这意味着，中国利用很短时间经历了快速城镇化的进程，城市建设和规模扩张的高峰期已过，城市发展新的阶段已经到来，这阶段的基本特点是在城镇化基本定型的前提下，需要通过向内部要效率来谋求发展，避免“摊大饼”式谋求发展。如果说城市数量和规模扩张代表了中国城市发展的上半场，那么内涵式发展则代表了中国城市发展的下半场。因此，提出城市内涵式发展理念，这是党中央对中国城市发展阶段研判之后，为进一步推动城市发展所提供的科学性解决方案。
坚持城市内涵式发展，这是适应新一轮技术革命的必然要求。随着新一代人工智能的发展，人类有可能正在迎来新一轮技术革命，使得人类从工业文明向数字文明转变。人类的生产、生活和生态，都需要与数字技术相结合，都要按照数字文明的范式对自身进行改造。同样，城市也不例外，城市需要实现数字化、智慧化转型。城市在迎接数字文明时代的同时，也必然会对其整个发展模式进行重构。数字技术和人工智能的发展，一方面，会使得城市发展能够更好集约化，不需要通过规模扩张来促进发展。另一方面，也会要求城市向内部生产要素的配置寻找效率。简而言之，城市在数字文明时代需要走内涵式发展道路，通过精明增长、集约增长和数字增长来提升生产力水平。城市作为先进生产力的代表，也需要围绕着数字文明发展新质生产力，探索资源节约、效率提升和效益较好的新发展格局。
坚持城市内涵式发展，这是破解“城市病”和避免“城市陷阱”的必然要求。对于城市发展，人类天然会有一种扩展其规模的冲动，这使得世界各地特大超大城市不断诞生。在一定时期，城市规模的扩张，能够发挥规模效益，符合规模经济的规律。事实上，城市发展的过程，本身就是人类通过聚集来提升生产生活效率的过程。而当城市规模扩张到一定程度，就会出现规模不经济，其中突出表现为各种“城市病”，如交通拥堵、大气污染、职住不平衡、城中村等问题。要解决这些难题，就需要从城市规模扩张到内涵式发展，聚集于城市更新，通过城市改造和升级，实现资源重组，城市空间优化和城市可持续发展。城市内涵式发展也可以避免城市规模扩张导致的“城市陷阱”，很多城市无序扩张，例如修建地铁等，城市基础设施与其经济社会发展水平不匹配，使得城市负债增多，导致城市衰败。推进城市内涵式发展，可以使得城市关注自身发展，通过内部资源、结构和空间重组来寻找新的发展动力。
坚持城市内涵式发展，这是满足人民群众对美好生活向往的必然要求。此前，城市发展更多服务资本，资本成为推动城市扩张的引擎，这导致了城市成为“增长机器”，城市中民众的福祉被忽略。一旦资本在城市发展中拥有更多话语权时，这必然会导致城市各阶层利益分享的城市正义问题。城市发展的红利能否让更多的人分享?城市中的不同阶层尤其是外来人口和工薪阶层能否享受城市带来的便利?此前的城市发展模式对于城市中人和人的需求，尤其是不同群体的需求，关注不够，没有真正践行人民城市的理念。城市应该坚持以人民为中心的发展思想，这就要求城市实现发展战略的转变，通过实施内涵式发展来满足城市中不同群体和阶层人士的需求，建设共建共治共享的城市共同体。
“五个转变”背后的治理哲学
坚持城市内涵式发展需要处理好三个重要问题，即理念与目标、方法与手段、领域和方向。通过明确城市内涵式发展的理念与目标，可以避免城市内涵式发展偏离方向，这也是检验城市内涵式发展成效的判断标准。通过厘清城市内涵式发展的方法与手段，可以找到实现城市内涵式发展的路径和举措，实现从理念与目标向实践和效果的转换。通过阐述城市内涵式发展的领域和方向，可以把握好推进城市内涵式发展需要关注的重点议题，可以避免稀缺资源的错误配置。坚持城市内涵式发展，需要以新的城市治理哲学取代传统城市治理哲学，实现发展理念、发展方式、发展动力、工作重心和工作方法的“五个转变”。
第一，城市内涵式发展首先需要转变城市发展理念，更加注重以人为本。理念是行动的先导，没有好的理念，就不可能有好的举措。这就需要践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，牢牢把握“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”这一目标，将人的发展放到城市发展的核心，改变过去注重城市自身发展而忽略人的发展的模式，城市的规划、建设、治理等各个环节，城市的硬件设施和软件设施，城市空间和布局等都需要考虑人的需求，城市发展需要将民生实事、公共服务和回应民众需求作为重点。城市发展需要回答“城市发展为了谁、依靠谁以及建设什么样的城市、怎样建设城市”等重大理论和实践问题，把好城市发展的正确航向。
第二，城市内涵式发展还需要转变城市发展方式，更加注重集约高效。内涵式发展从根本上讲就是发展模式的转变，它需要从粗放式发展向集约式发展转变，实现城市空间内不同要素的重组，实现高效率配置和高质量发展。无论是城市的土地资源，还是环境资源，以及城市基础设施等，都是稀缺资源，不能通过“摊大饼”方式来谋求发展，需要引入可持续发展理念，既需要考虑当代人群的需求，也要考虑未来人群的需求，还需要考虑资源和环境的承载力，真正实现人和自然协同的城市可持续发展。
第三，城市内涵式发展还需要转变城市发展动力，更加注重特色发展。人具有多样性，组织具有多样性，发展模式和阶段也具有多样性，多样性是财富而不是负担。这就意味着，城市发展不能用一个模式，采取一个方式，“千城一面”是应该避免的发展模式。相反，不同的城市需要发挥自身不同的资源禀赋，寻找特色的发展路径，在特色发展中实现协调发展。事实上，坚持城市内涵式发展，也一定会形成多样性的城市发展模式，这是因为内涵不同，与之相匹配的发展模式自然也不同。
第四，城市内涵式发展也需要转变城市工作重心，更加注重治理投入。过去一段时间，城市工作更多注重城市规划和建设，对于治理投入不够。事实上，城市工作中忽略治理的一个重要原因是没有认识到治理也是生产力，治理投入也是城市发展的重要要素，治理与硬件、产业、空间等各方协同，才能够真正满足民众的需求。没有治理投入，再好的硬件设施和基础设施都会衰败。同样，没有治理的投入，产业发展、生态环境和城市文化都不可能持续。
第五，城市内涵式发展更需要转变城市工作方法，更加注重统筹协调。很长一段时间，治理主体在开展城市工作时，常常会“顾此失彼”，要么只注重经济发展，不注重环境保护，要么只注重城市经济增长，不注重民生福祉，要么只注重发挥市场优势，不注重发挥政府和社会优势，要么只注重城市自身发展，不注重城市群、都市圈发展，使得城市发展不协调、不平衡和不充分。将“统筹协调”作为城市工作的重要方法，就是要做到“统筹空间、规模、产业三大结构”“统筹规划、建设、管理三大环节”“统筹改革、科技、文化三大动力”“统筹生产、生活、生态三大布局”“统筹政府、社会、市民三大主体”，通过做好统筹协调工作推动城市高质量发展。
以城市更新作为重要抓手
城市内涵式发展需要依靠一定的载体和空间来展开。坚持城市内涵式发展需要在重点领域、关键环节和关键要素进行一些突破，实现以点带线，以线带面，以面促生态的内涵式发展。
当前，中央已经提出以城市更新作为重要抓手来开展工作，这也意味着城市更新会是城市内涵式发展的重要场域，需要率先进行突破并取得实质性进展。与此同时，推动城市内涵式发展也需要在优化现代城市体系上下功夫，这是更大城市尺度和空间的城市内涵式发展。城市内涵式发展还需要将发展新质生产力作为关键环节和关键要素，创新与内涵式发展具有天然契合性，新质生产力和战略性新兴产业又是内涵式发展的应有之义。此外，城市内涵式发展还需要注重数字化转型对于城市发展的贡献，围绕智慧城市开展探索，真正让人工智能赋能城市的各行各业。
综上所述，推动城市内涵式发展，需要将“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”作为目标，并以此为基础来寻找实现目标的手段，通过目标—手段的科学匹配来实现城市高质量发展。城市内涵式发展作为下一阶段推进城市发展的战略举措，其内涵和外延也会随着实践的进展而不断深化、细化和体系化，最终将形成城市内涵式发展的中国道路、中国理论和中国思想。
(作者系中国人民大学首都发展与战略研究院副院长，公共管理学院、纪检监察学院双聘教授)
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